矿业律师曹旭升建议：修改29号文废止35号文
曹旭升律师，北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任，中国地质大学（北京）硕士研究生校外导师，中国涉矿综合问题解决专家，中国工程院《我国矿业发展重大政策研究》课题组成员，国务院发展研究中心、社科院工经所、北大经济学院《矿业权出让收益制度研究》课题组核心成员，自然资源部十四五规划《矿业权出让收益制度研究》课题组负责人，北京律协环资保护委副主任，中国地质矿产经济学会资源经济与规划专委会副主任、矿产资源法学分会常务理事，中矿联法专委副主任，北海仲裁委员会矿业仲裁创始人、矿业专委会和专家咨询委副主任兼秘书长。
他认为，在百年未有之大变局、全球疫情未根本控制、全球矿产品价格暴涨、我国经济双循环和双碳目标及生态优先等复杂背景下，需要对《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（即29号文）和《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（即35号文）的改和废尽早做出决断。
一、29号文和35号文的出台背景
（一）29号文和35号文出台前的反腐风暴、环保风暴、审计风暴、祁连山事件等，让矿业成为众矢之的。
（二）29号文和35号文征求意见时虽有反对声音，但在当时的特定背景下，个别好的建议并未得到充分重视。
（三）29号文和35号文出台前，对矿业的污名化使得矿业成为了人人喊打的过街老鼠，“矿老板”、“家里有矿”成为了暴发户的代名词，仇富心理让增加矿业税费成为了现实。
（四）对我国矿业的重要性认识不足，是29号文和35号文出台的潜在原因。
（五）到国外买矿思潮盛行，使得矿业的战略地位被弱化。
二、29号文和35号文出现的问题
（一）法理不通问题
29号文第二条第（一）项规定：“在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。”35号文是基于该规定而制定的相应征收管理办法。
矿业权价款是基于国家出资探矿而在矿业权出让时向国家缴纳的出资补偿，而矿业权出让收益是基于国家对矿产资源享有所有权而在矿业权出让时向国家缴纳的权益金。前者是出资补偿，没有出资无补偿；后者是所有者权益，出资不出资都要缴纳。两者征收性质、征收依据、征收前提、征收标准均不相同，显然两者不具有可替换性，相互调整法理不通。
现在《矿产资源法》正在修改，修改的条款中并没有加入矿业权出让收益条款，而是取名为“矿业权出让金”。也就是矿业权出让收益这项收费制度并没有得到法律的追认，根据《立法法》的规定，任何一项国家收费均应当由法律来规制，不能由规范性文件来设定，显然矿业权出让收益这项收费名不正、言不顺、无法可依。
（二）重复征收问题
借鉴他国成熟经验一直是我国立法的优良传统，我国权益金制度设计也不例外，之前征收的矿产资源补偿费，就是借鉴成熟矿业国家的权益金制度创设的一项收费制度，也就是原来的矿产资源补偿费实际上就是具有中国特色的权益金。
2015年开始的税费改革，将矿产资源补偿费“税费平移”到了资源税之中，也就是现在的资源税中已经包含了权益金。29号文和35号文再向矿业权人征收具有权益金性质的矿业权出让收益，显属重复征收。
35号文实施后，我国大量矿业企业因无力缴纳巨额矿业权出让收益而难以探矿采或矿业权延续，也就是35号文虽然提高了矿业权出让收益的征收标准，但却让矿业权人望而却步，国家并没有因此增加收入，反倒因为矿业企业未转采或未增加储量致使国家应征资源税和其他税费无法征收，由此给国家造成的损失层层放大，难以估算。
（三）与国际惯例不符问题
成熟矿业国家普遍采用申请方式鼓励探矿并适当予以补贴，而35号文规定取得探矿权应当缴纳巨额探矿权出让收益。这就导致我国探矿积极性丧失，社会资本逃离风险勘探市场，我国地勘队伍入不敷出、地勘人才大量流失。
成熟矿业国家普遍采用在生产环节征收权益金，且权益金相当于矿业企业利润的10%-20%，而35号文规定在取得采矿许可证之前按备案储量缴纳采矿权出让收益，征收标准相当于矿产品价值的3%-5%，矿业企业利润有正有负且必然低于价值，显然我国征收的比例与国际惯例不符且客观上高于国际标准。另外，备案储量并不等于实际开采的储量，一旦实际开采的矿物品位或矿物量低于备案储量，则企业吃亏；一旦实际开采的矿物品位或矿物量高于备案储量，则国家吃亏。
我国的矿产资源分布广、品位低，自然禀赋无法与国外相比。而我国的综合税费水平远远高于成熟矿业国家的税费水平，这就导致我国的矿业企业无法与成熟矿业国家的矿业企业竞争。而我国是世界排名第一的矿产资源消费大国和进口大国，这就要求我国必须与成熟矿业国家的税费制度接轨，避免受制于成熟矿业国家或超级矿业巨头。
今年的国际矿产品价格大涨，让国际矿业巨头连续收割了我国多轮矿产品的韭菜。今年1-5月，我国采矿业实现利润总额为3008.7亿元，而我国上半年仅进口铁矿石一项就支出930.12亿美元，折合人民币6000亿元，相当于我国采矿业全行业赚到的钱，仅相当于购买铁矿石这一个矿种的一半；预计2021年我国进口矿产品总额将会突破7万亿元，会突破我国外汇储备的三分之一。显然，残酷的现实和数据已经给了我们一记响亮的耳光。
（四）政策失信问题
多年来，我国围绕矿业征费问题，几经探索，已经形成了一系列逐趋完善且行之有效的政策制度体系。35号文出台之后，打破了原有的政策制度体系，产生了一系列政策失信问题。如秋后算账式的溯及既往，即按原来的政策规定不需要缴纳矿业权价款，而根据35号文要追溯到2006年9月30日问题；如35号文实施之前已经符合转采条件但在实施之后转采的，要按35号文规定重新计算矿业权出让收益问题；如按原来规定的老少边穷地区及老矿山找矿、深部矿山找矿及综合利用都可以减免缓，但按35号文一刀切问题等等。
政策的失信，诱发了一系列管理问题和社会问题。如备案品位或备案储量与实际不符问题、大矿小开问题、采富弃贫问题、国有资产沉淀问题、消极观望问题、破产失业问题、政策调整引发纠纷问题等等。
现在我国矿业的发展极不均衡。油气高歌猛进，投资持续增加；非金属异军突起，其中的砂石已经疯狂；正在生产且有足够储量的矿业企业日进百万甚至千万，已经从矿业公司升华为超级金融巨头；无钱转采或延续的矿业企业财务成本逐日增加，随时面临破产甚至会成为非法集资或集资诈骗的犯罪嫌疑人；矿业上下游企业大多生存堪忧，左右为难；整个矿业行业如同大海中只剩鲸鱼，大鱼、小鱼、微生物越来越少，整个矿业产业链面临巨大危机。
（五）战略失衡问题
矿业是最顶级的行业，每个公民的衣食住行以及我国国内经济大循环和西部大开发，都离不开矿业。我国正在完善绿色矿山制度，正在向智慧矿山方向推进。大量的实例表明，矿业开发可以与生态保护之间和谐相处，生产安全可以得到有效控制。然而，各地的拉闸限电、各地的查矿关矿，警示着我们矿业并不受待见、矿业发展已经失衡。
现在我国是世界上最大的矿产品消费国和生产国，但我国却没有话语权；我国是世界上最大的矿产品进口国，但我国却没有矿产品定价权；我国矿业走出去无论走到哪里，只要稍有起色，就可能毁约、就可能政策调整、就可能发生政变，这说明我国矿业走出去并不顺利。
国内离不开矿业，但各地却在与矿业进行切割；我国矿业走出去并不顺利，但并未引起各界反思。这说明我国对我国矿业发展和我国矿业走出去缺乏正确的认识和判断。事实上我国矿业发展和矿业走出去都遇到了瓶颈，我国矿业发展和我国矿业走出去不仅仅是自然资源部的事，也不仅仅是财政部的事，而是全国的事，是全世界的事，我们必须将目光放远、必须站位更高、必须有更大的格局，必须让矿产资源回归到工业粮食和工业血液的本质上去，从战略角度去规划我国矿业的发展和我国矿业走出去问题。
三、对29号文和35号文的建议
（一）建议尽快修改29号文
矿业权出让收益征收过程中出现的问题表明，29号文将矿业权价款调整为矿业权出让收益是错误的，建议坚持有错必改原则，尽快对29号文相应条款进行修改。
（二）建议尽快废止35号文
35号文规定的矿业权出让收益没有法律依据且是错误的，错误的规范性文件或没有法律依据的规范性文件怎么改都是错误的。我国矿业只有高质量发展才能对冲国际矿产品价格波动，才能有效保障我国矿业走出去，35号文的执行已经给我国矿业带来了灾难性的打击，已经阻却了我国矿业的高质量发展，因此建议尽快废止35号文。
（三）建议将矿业税费写入正在修改的《矿产资源法》之中
依法治国是我国的大针方针，《立法法》明确规定国家税、费的征收应当由法律规定。矿业税、费是否征收和如何征收应当由全国人大或全国人大常委会通过制定法律的方式予以规制。现在《矿产资源法》正在修改，而矿业税、费的征收应属《矿产资源法》必不可少的重要组成部分，为此，建议将矿业税、费写入正在修改的《矿产资源法》之中。